Instrumentos éticos, legais e normativos

Introdução

Este módulo não é uma aula narrada: é uma referência normativa estruturada. A ideia é que você volte a este módulo sempre que precisar confirmar qual norma rege qual situação, sem precisar reler um texto corrido. Ele cobre quatro coisas: por que o Direito entra na conversa da enfermagem, a hierarquia completa de normas que sustenta a CEE, o que a Lei 5.905/1973 estabelece (incluindo as penalidades disciplinares), e o que a Lei 7.498/1986 e o Decreto 94.406/1987 definem sobre quem pode fazer o quê na equipe de enfermagem.

Seção 1 — Por que o Direito entra na conversa

A convivência humana em sociedade exige mecanismos capazes de organizar comportamentos, solucionar conflitos e garantir a proteção dos direitos fundamentais dos indivíduos. Embora a moral e a ética desempenhem papel relevante nesse processo, elas não bastam, sozinhas, para assegurar a estabilidade das relações sociais. Surge, então, o Direito como instrumento formal de organização da vida coletiva: o conjunto de normas jurídicas instituídas pelo Estado com a finalidade de disciplinar a convivência, assegurar direitos, estabelecer deveres e promover a justiça. Segundo Reale (2002), o Direito constitui uma realidade tridimensional formada pela interação entre fato, valor e norma: toda norma jurídica nasce de uma necessidade social, orienta-se por determinados valores e se materializa em regras obrigatórias.

A enfermagem, enquanto profissão regulamentada, está integralmente inserida nesse sistema jurídico. O exercício profissional não depende apenas da formação técnica ou acadêmica, mas também da observância de um conjunto de normas que definem competências, responsabilidades, direitos e limites de atuação. Compreender essa estrutura normativa é essencial para os profissionais de enfermagem e, especialmente, para os integrantes das Comissões de Ética, cuja atuação está diretamente vinculada à aplicação e à interpretação das normas profissionais. Norma jurídica é toda regra de conduta criada por autoridade competente e dotada de obrigatoriedade; o sistema jurídico brasileiro é estruturado de forma hierárquica, o que permite que as normas mantenham coerência entre si e evita conflitos entre regras de diferentes níveis. Toda atuação da CEE precisa estar fundamentada nessas normas, nunca em opinião pessoal do membro da comissão.

Seção 2 — Quadro normativo: hierarquia completa

A Constituição Federal de 1988 é a legislação máxima. A partir dela, os documentos que norteiam a atuação dos profissionais e das CEE seguem esta hierarquia:

Regra de leitura da tabela: uma norma de nível inferior nunca pode contrariar uma de nível superior. Os membros das CEE devem conhecer e consultar com frequência esses instrumentos para embasar suas ações e atribuições, reconhecendo e diferenciando as demandas de cunho ético-profissional daquelas puramente administrativas ou de governabilidade de outros órgãos. Além disso, junto ao setor de educação permanente, a CEE atua na disseminação de conhecimento sobre a prática profissional segura e ética, aproximando a categoria das normativas que regulamentam suas ações.

Objeto narrado

Seção 3 — Lei nº 5.905/1973: o que ela de fato cria

A Lei nº 5.905/1973 dispõe sobre a criação do Sistema Cofen/Conselhos Regionais de Enfermagem (Corens), autarquias públicas que, à época de sua criação, estavam vinculadas ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. Cabe ao Cofen legislar e normatizar a enfermagem em âmbito nacional, estabelecendo diretrizes a serem seguidas por todos os profissionais, além de fiscalizar o exercício da profissão em todo o território nacional. É essa lei que dá respaldo legal para a fiscalização da profissão e para a apuração de infrações éticas; sem ela, não haveria base jurídica para a própria existência da CEE, que atua como representante do Conselho Regional dentro da instituição. A mesma lei atribui ao Cofen a responsabilidade de elaborar e atualizar o Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem (CEPE), ouvidos os Corens, e é por isso que o CEPE passa periodicamente por processos de atualização, incorporando novas práticas e condutas não contempladas na versão vigente.

Os Corens são os braços regionais do Cofen em âmbito estadual: aplicam as normas e diretrizes estabelecidas pelo Cofen, realizam o registro dos profissionais para assegurar que estejam legalmente aptos ao exercício de suas funções, e fiscalizam a prática profissional em suas respectivas jurisdições. Em conjunto, Cofen e Corens são os disciplinadores do exercício profissional da enfermagem, responsáveis por sua normatização e fiscalização, visando o respeito à ética profissional, a qualidade da assistência e a segurança da pessoa, família e coletividade.

Penalidades previstas na Lei nº 5.905/1973 (aplicadas pelo sistema Cofen/Corens em caso de infração):

Importante para a CEE: nenhuma penalidade é aplicada pela própria CEE, isso é atribuição exclusiva do Coren-SP e do Cofen (retomamos esse limite com mais detalhe no Módulo 3).

Profissão × ocupação

A Lei 5.905/1973 tem papel essencial no reconhecimento e fortalecimento da profissão de enfermagem, o que exige entender a diferença entre profissão e ocupação. A profissão é legitimada pela delimitação de um campo de competências, vinculado a uma área de conhecimento que exige estudo, formação, certificação e habilitação legal junto a órgãos reguladores (como os conselhos de classe), com legislação e regulamentação específicas para sua atuação. Já as ocupações são categorizadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) e se referem ao trabalho prático exercido por meio de treinamento, experiência ou até de forma informal, sem exigência de habilitação junto a um órgão regulamentador. As profissões evoluem por meio de certificação dada por educação formalizada; as ocupações não mantêm esse compromisso com o desenvolvimento científico profissional. Fica claro, assim, que a enfermagem é profissão regulamentada, com normas e condutas éticas que devem ser conhecidas e seguidas por todas as categorias que a compõem.

Seção 4 — Lei nº 7.498/1986 e Decreto nº 94.406/1987: quem faz o quê

A atuação dos profissionais de enfermagem é regida pela Lei nº 7.498/1986 e por seu Decreto regulamentador nº 94.406/1987, que estabelecem quem pode exercer a profissão, onde pode ser exercida e quais as atribuições de cada categoria. O Art. 1º dessa lei estabelece que é livre o exercício da enfermagem em todo o território nacional, observadas suas disposições; o Art. 2º determina que a enfermagem e suas atividades auxiliares só podem ser exercidas por pessoas legalmente habilitadas e inscritas no Conselho Regional de Enfermagem com jurisdição na área de exercício, e seu parágrafo único esclarece que a enfermagem é exercida privativamente pelo Enfermeiro, pelo Técnico de Enfermagem, pelo Auxiliar de Enfermagem e pela Parteira, respeitados os respectivos graus de habilitação.

Atividades privativas do Enfermeiro (Art. 11, I):

• Direção do órgão de enfermagem integrante da estrutura básica da instituição de saúde, pública ou privada, e chefia de serviço e de unidade de enfermagem;

• Organização e direção dos serviços de enfermagem e de suas atividades técnicas e auxiliares;

• Planejamento, organização, coordenação, execução e avaliação dos serviços de assistência de enfermagem;

• Consultoria, auditoria e emissão de parecer sobre matéria de enfermagem;

• Consulta de enfermagem;

• Prescrição da assistência de enfermagem;

• Cuidados diretos de enfermagem a pacientes graves com risco de vida;

• Cuidados de enfermagem de maior complexidade técnica, que exijam conhecimento de base científica e capacidade de tomar decisões imediatas.

Como integrante da equipe de saúde, o enfermeiro também pode prescrever medicamentos estabelecidos em programas de saúde pública e em rotina aprovada pela instituição, e prestar assistência à gestante, parturiente e puérpera, entre outras atribuições previstas em resoluções específicas.

Técnico e Auxiliar de Enfermagem (Art. 12, 13 e 15)

O Técnico de Enfermagem exerce atividade de nível médio; o Auxiliar de Enfermagem exerce atividades de nível médio, de natureza repetitiva. Em ambos os casos, quando exercidas em instituições de saúde públicas e privadas ou em programas de saúde, essas atividades só podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão do Enfermeiro (Art. 15), ponto central para o trabalho da CEE, porque a ausência dessa supervisão é uma das infrações mais recorrentes na prática.

Perguntas e respostas:

• Por que existe e para que serve a Lei do Exercício Profissional da Enfermagem? Para regulamentar a profissão e estabelecer diretrizes, limites e prerrogativas para o exercício legal da enfermagem no Brasil.

• Quem pode exercer a enfermagem? O Enfermeiro, o Técnico de Enfermagem, o Auxiliar de Enfermagem e a Parteira, desde que legalmente habilitados e com inscrição ativa no conselho de classe da jurisdição em que atuam.

• A pessoa que faz o curso de enfermagem já é profissional de enfermagem? Não. Para exercer legalmente as atividades, é obrigatório possuir habilitação e registro ativo junto ao Coren da jurisdição, na categoria de formação correspondente.

• O enfermeiro habilitado pode executar atividades de técnico ou auxiliar de enfermagem? Sim. O Enfermeiro tem competência técnica e legal para executar as atividades de enfermagem, das mais simples às mais complexas.

• Onde pode ser exercida a enfermagem? Em todo o território nacional, desde que o profissional esteja inscrito no Coren da região onde ocorre o exercício.

• Técnicos e auxiliares de enfermagem podem atuar sem orientação e supervisão de enfermeiro? Não, conforme o Art. 15, essas categorias somente podem desempenhar suas atividades sob orientação e supervisão do Enfermeiro.

Apresentação de apoio (slides)

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A Lei nº 7.498/1986 não se limita a listar atribuições: ela define, artigo por artigo, quem pode ostentar cada título profissional, sendo a base para qualquer verificação que a CEE precise fazer sobre a regularidade de um profissional envolvido em uma denúncia.

Enfermeiros (Art. 6º): São enfermeiros o titular do diploma de enfermeiro conferido por instituição de ensino, nos termos da lei, e o titular do diploma ou certificado de obstetriz ou de enfermeira obstétrica, conferidos nos termos da lei, entre outras hipóteses previstas no mesmo artigo.

Técnicos de Enfermagem (Art. 7º): São técnicos de enfermagem o titular do diploma ou do certificado de Técnico de Enfermagem, expedido de acordo com a legislação e registrado pelo órgão competente.

Auxiliares de Enfermagem (Art. 8º): São auxiliares de enfermagem o titular do certificado de Auxiliar de Enfermagem conferido por instituição de ensino, nos termos da lei, e registrado no órgão competente.

Parteiras (Art. 9º): São parteiras a titular de certificado previsto na legislação específica sobre a formação de parteiras, observada a legislação aplicável.

Essa base legal importa porque não há exercício legal da enfermagem sem registro e habilitação correspondente à categoria junto ao Coren.

Esse é um ponto que costuma aparecer em denúncias sobre pessoas exercendo atividades de enfermagem sem a habilitação devida, ou sobre profissionais que, tendo se formado em uma categoria, tentam exercer atribuições de outra sem o registro específico.

Seção 5 — Aplicando o CEPE: registro de enfermagem e delegação de atividades privativas

O Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem (Resolução Cofen nº 564/2017, também chamado CEPE) (CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM, 2017) traz, entre outras, duas situações práticas em que a CEE é frequentemente acionada.

Registro de enfermagem

O registro é o documento que sustenta, tecnicamente e eticamente, o cuidado prestado. O Art. 87 do CEPE proíbe "registrar informações incompletas, imprecisas ou inverídicas sobre a assistência de Enfermagem prestada à pessoa, família ou coletividade"; o Art. 88 proíbe "registrar e assinar as ações de Enfermagem que não executou, bem como permitir que suas ações sejam assinadas por outro profissional". Um registro incompleto, tardio ou alterado depois do fato não é só uma falha de procedimento; compromete a rastreabilidade do cuidado e a proteção tanto do paciente quanto do profissional. Por isso, os registros e anotações de enfermagem não podem ser feitos antecipadamente, logo no início do plantão, antes mesmo da execução das atividades: cabe ao profissional registrar de forma clara, objetiva, cronológica e precisa, sempre após a realização do cuidado. A ausência de registro, inclusive, também pode caracterizar infração ética, pois o registro é obrigatório, formaliza o cuidado prestado, respalda a atuação do profissional e favorece a continuidade da assistência.

Delegação de atividades privativas do enfermeiro

O Art. 91 do CEPE proíbe "delegar atividades privativas do(a) Enfermeiro(a) a outro membro da equipe de Enfermagem, exceto nos casos de emergência", e seu parágrafo único reforça que fica proibido delegar atividades privativas a outros membros da equipe de saúde. Essa vedação vale mesmo quando há supervisão do enfermeiro: delegar um ato privativo sob supervisão não descaracteriza a infração, porque o ato continua sendo privativo, e sua execução por quem não tem essa atribuição legal é o que configura o problema ético, independentemente de quem esteja supervisionando. O Art. 61 complementa essa vedação ao proibir "executar e/ou determinar atos contrários ao Código de Ética e à legislação que disciplina o exercício da Enfermagem". Já o Art. 92 proíbe delegar atribuições da enfermagem para acompanhantes ou responsáveis pelo paciente, regra que não se aplica aos casos de atenção domiciliar para o autocuidado apoiado, situação em que o próprio paciente ou familiar é orientado a executar cuidados sob supervisão, dentro de um contexto terapêutico específico.

Duas frases resumem esse ponto para quem atua na CEE: o desconhecimento do CEPE pelos integrantes da categoria é uma das causas mais comuns de infração ética, e o desconhecimento do Código não exime o profissional de responsabilidade. Essas duas situações (registro e delegação) servem aqui como primeiro exercício de aplicar princípio a caso concreto.

Síntese do capítulo

O sistema Cofen/Corens (Lei 5.905/1973) é responsável por garantir a base legal para a fiscalização e, consequentemente, para a existência e atuação da própria CEE. Essa mesma lei define as penalidades disciplinares (nenhuma delas aplicada pela CEE).

A Lei 7.498/1986 e o Decreto 94.406/1987 definem quem exerce a enfermagem e quais atos são privativos do Enfermeiro. Estabelecem, ainda, que Técnicos e Auxiliares sempre devem atuar sob supervisão do Enfermeiro. A hierarquia normativa (Constituição → leis → decreto → resoluções → decisões → pareceres) existe para que uma norma de nível inferior nunca contrarie uma superior.